一、 新余市推进城镇化工作做法和探索
新余市历届市委、市政府坚持科学发展，勇为人先，一任接着一任干，在推进城镇化工作中进行了有益的探索，主要做法是：
（一）立足长远、精心部署，建立健全新型城镇化政策体系。被确定为试点市以来，市委、市政府按照《江西省推进城乡一体化发展试点工作指导意见》要求，先后制定了《关于在全省率先形成统筹城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》及九个相关配套文件，制定了《关于加快中心镇建设与发展的决定》、《关于加快中心镇建设的实施意见》、《关于大力推进农业产业化发展的意见》、《关于进一步加快统筹城乡一体化步伐的意见》、《关于推进农村土地规范化流转的意见》等相关文件，形成了一套较完善的政策体系，为推进新型城镇化建设工作有序开展提供了政策支持。
（二）先行先试、锐意创新，大力实施城乡发展机制体制改革。新余市通过深化城乡“一元化”户籍管理制度改革、“扩权强镇”改革、农村产权制度改革等，着力破除城乡二元结构，促进城乡各种生产要素在区域内合理配置、快速自由流动，为实现城乡融合扫除制度障碍。目前，“一元化”户籍制度改革已在分宜县全面铺开。“扩权强镇”改革已在双林和罗坊镇试行，分宜县明确了11个部门28项扩权事项下放到双林镇，渝水区明确了14个部门30项扩权事项下放到罗坊镇，为进一步扩大中心镇管理权限，2013年已将罗坊、双林两个中心镇实行计划单列管理，2014年拟下放涉及到28部门142项便民利民事项。农村产权制度改革深入推进，2012年已完成农村集体土地所有权确权工作。土地流转步伐加快，土地流转实施意见已出台并组织实施，渝水区被列为全国农村土地规范化服务试点县（区）。今年有16个乡镇建立了土地流转服务平台，土地流转总面积达到21.3万亩，流转率26.5%。
（三）全域规划、组团发展，全新谋划城乡发展空间布局。新余市坚持 “全域新余、组团发展”理念，按照“改造老城区、建设生态新区、提升高新区”的思路，推进袁河生态新城、孔目江新城、毓秀山国际生态城和高铁新区、职教园区建设，全力打造跨孔目江、袁河两江发展、四岸繁荣、分区组团发展格局。全市“一主一辅、一廊五镇”城乡开放式空间结构发展布局基本确立，形成了“市域城镇体系规划—城市总体规划—乡镇总体规划—村庄规划”、“城市总体规划—控制性详细规划—专项规划”的城乡规划编制体系。目前，全市主城区面积扩大到67平方公里，城区人口近40万，分宜县城区人口10万以上，中心镇集镇建成区面积达到37.85平方公里，集镇人口总规模达到13.12万人。
（四）项目带动、建管同步，扎实推进镇村联动建设。新余市以中心镇和新农村建设为突破口，以项目建设为抓手，大力实施“镇村联动、村落连片”的新农村建设工程。从2009年开始，重点打造罗坊、双林等11个中心镇，市财政每年安排2000万元专项资金，县区按1：1配套，用于中心镇建设。2013年，11个中心镇共安排项目105个，其中续建项目32个，新建73个，完成投资10.01亿元。渝水区罗坊镇被评为全国文明村镇、省级示范镇，分宜县双林镇被列为全国发展改革试点小城镇。结合中心镇建设，按照镇村联动、村落连片的原则，把中心镇、城关镇、中心村、产业集聚区等周边村庄作为新农村建设的重点，加快推进镇村联动建设。全市先后共完成了2300多个新农村建设点，打造了34个连接城市、景区和园区的新农村建设精品点，全面改造提升境内高速公路沿线千米以内村庄。2013年，全市186个新农村建设点基本完成了“六改四普及”和“六个统一”。涌现出昌坊、白沙、刘罗家、香竹坑、田螺坑、下玉桥等一批秀美村庄，打造了罗坊惠民、水西桐林、河下金钟石等一批设施齐全、功能完善的新型农民社区，全市乡村基本实现了村容美、生态美、庭院美、身心美、生活美，打造了和谐秀美乡村风景线。
（五）突出优势、培育特色，努力夯实城乡发展产业基础。新余市坚持工业立市不动摇，不断加大三大园区建设，逐步实现了工业产业“三大集中”，基本形成了以钢铁、新能源、新材料为支柱的多元发展格局，迈出了经济转型升级的坚实步伐。同时，坚持以现代园区、龙头企业、新型经营主体建设为抓手，大力发展现代农业，建设富民产业。围绕花卉苗木、新余蜜桔等七大特色产业，大力推进孔目江国家级现代农业科技园等“五大园区”建设；推进农业产业化“1010”工程，重点扶持江西恩达等10个年产值过10亿的龙头企业；实施“十百千工程”，培育新型农业经营主体，重点建设省级示范社10家、市级示范社100家，并争取到2015年，全市农民专业合作社总数突破1000家, 并覆盖每一个行政村。2013年，新增省级休闲农业示范点2个（宏岩山庄和天香园），全市休闲农业企业达到161家、农家乐322家。2013年新增农民合作社300余家，总数达1091家，新增省级示范社19家，总数达到37家，101家农民合作社被评为市级示范社。新增国家级园艺标准园1个。新余市被评为全省苗木发展先进市，新余蜜桔被列为全省主推柑桔品种,新余市被列为全国特色柑桔品种优势产区，荣获“中国蜜桔之乡”称号，新余葡萄列为全省标准化生产科技示范品种，早熟梨列入全省优势农产品区域规划。新余蜜橘、有机蔬菜、特色花卉等农产品已远销国内外。
（六）立足根本、改善民生，加快推进城乡公共服务均等化。新余市坚持以实现城乡公共服务均等化为目标，把保障和改善民生放在更加突出的位置，加快建设以文化、教育、卫生、民政、食品安全等为主要内容的公共服务体系，不断提高群众的幸福指数。在全省率先实施普及十五年教育工程，从2010年开始推行“幼儿入园、小学进镇、初中进城”，学前三年毛入园率达82%以上，义务教育阶段巩固率达99%以上，高中阶段毛入学率达88%；率先在全省推进中小学校标准化建设，渝水区先后荣获全国义务教育均衡发展先进地区、全国“两基”工作先进地区，分宜县荣获全省义务教育均衡发展示范县；率先在全省推进数字化校园建设，校校通全部实现，班班通基本实现。新余市成为全省第一个建成天网、地网的设区市。在全省率先推出了80岁以上老人高龄补贴，率先开展“金保工程”和社会保障“一卡通”试点，全市失地农民和村干部养老保险、城乡基本养老、医疗保险全覆盖；2013年，新增城镇就业2.4万人，新增转移农村劳动力1.6万人；新发放小额贷款4.4亿元，扶持和带动1.8万人就业创业；大力支持医疗卫生机构达标建设，申请四级医疗机构建设项目92个，基本药物制度已基本实现全覆盖，免费为群众提供450.85万元的公共卫生服务；社会保障一卡通“城市卡” 发放工作全面启动，新农合参保率达98.78%，城乡居民养老保险参保率达98.76%，位居全省前列，失地农民参保人数达4.3万人。随着城乡公共服务均等化水平不断提高，百姓幸福生活指数不断提升。
（七）改善生态、保护环境，努力打造幸福文明城市。新余市通过实施节能减排、重金属污染治理等工程，推进生态文明城市建设，加快农村环境综合整治，以中心镇建设为突破口，以“产城融合”发展为主抓手，构建形成城乡一体的政策、规划、基础设施、公共服务和生态安全等“五大体系”。2011年，新余市制定了《关于开展生态文明城市建设的意见》，开展了包括生态县、生态乡镇、生态村创建和以大气治理、水环境整治、土壤治理等为内容的生态环境保护及治理的生态文明建设。目前，已建成国家级生态乡镇4个，省级生态乡镇22个，国家级生态村1个，省级生态村26个；新余市成为全国第一个合同环境服务试点地级市；完成造林11.13万亩，被评为全省造林绿化“一大四小”工程建设先进市；启动“森林城乡、绿色通道”建设，13个单位被评为全省“森林十创”先进单位；种植苗木治理重金属污染土地的经验获省委省政府充分肯定，被评为全省苗木发展先进市。
二、市县镇反映城镇化面临的困难和突出问题
一是思路理念可能存在偏差。在新型城镇化建设过程中缺乏统筹性、有效性。个别地方把小城镇尤其是中心镇当成城市来建设，有些项目建设过于超前、标准过高，出现超财力、超需要现象。个别中心镇不顾集镇人口规模、居民生活规律、自身财力状况，把城市的大马路、大广场、大公园、大草坪等元素直接移植到农村。有些设施建成后，不仅休闲游玩的人很少，而且各镇还为此背上了大批债务，影响了后续发展。许多地方把小城镇或中心镇建设理解为仅仅是集镇基础设施，甚至是房屋和街道建设，建设项目基本上是公益性项目，产业发展项目极少。
二是产业支撑不够强劲。大多数乡镇，特别是纯农业乡镇产业发展现状较差，不少乡镇连一个像样的企业都没有，更不要说产业发展了。如罗坊这个8万多人口的纯农业大镇、全省示范镇，工业几乎为零，农业产业化和第三产业也仅是处于初级阶段，2009年其财政总收入仅1721万元，2012年才6000万元。
三是资金缺口的问题。据中国社会科学院《中国城市发展报告（2012）》：为解决社会保障和公共服务，农民变市民的人均成本大约为10万元。按新余市人口115万计算，2012年城镇化率为65.6%，农村人口约40万，“十二五”规划要求“到2015年城镇化率达到80%”，即农村人口要减少到23万人，这意味着未来三年还有17万人要由农民变为市民，大约需要成本170亿元。如此巨额的资金需求，政府财政肯定无力承担，而仅凭农民自筹也不大现实。据了解，罗坊镇、双林镇财政欠账已超过1亿元，良山镇尾欠工程款近2亿元。
四是农民进城入镇难。首先是购房成本急剧升高。以中心城市为例，2004年购房均价约1000元/平方米，目前已超过3600元/平方米，农民进城购房成本8年间增长了2.6倍多，而同期的农民人均纯收入仅增长了1.9倍。一个三口之家的农户购买100平方米住房，购房、装修、家电家具购置至少需要40万元。以2012年农民人均纯收入10048元计算，需家庭收入13年。其次是进城镇后就业形势严峻。按未来三年全市将有17万人农民变为市民测算，今后三年内城镇每年必须提供5.7万个就业岗位，而目前新余市城镇每年只能新增就业人员3万左右，就业压力较大。
五是城乡二元体制改革成本太高。据测算，仅城乡一元化户籍改革这一项，如要完全实现城市居民与农村居民在低保、医保、养老保险、优抚金、五保供养等社会保障和社会福利、社会救济方面享受同等待遇，双林镇每年需花费500余万元，分宜全县需要1亿多元，全市需要10多亿元。目前，双林仅有集镇周边的3个村1500位农民享受了城市居民同等待遇。为此，双林镇财政每年要新增支出77.9万元，而且每年还在增长。对于这些费用，上级财政没有任何补助政策，须从本地可用财力中列支。
三、推进城镇化工作的思考和建议
推进新型城镇化是一项涉及面广的复杂系统工程，必须坚持以人口城镇化为核心，积极稳妥解决农民市民化中的身份、随迁子女入学教育、住房、社会保障等一系列涉及其切身利益的问题。必须坚持就业优先、以综合承载力和产业为支撑的原则，避免“摊大饼”式的简单造城和“伪城市化”。必须坚持尊重农民意愿，不搞强迫命令和乱作为。必须坚持科学发展，量力而行，不能头脑发热、搞不切实际的拍脑袋。
（一）农民市民化的意愿和身份转变问题是新型城镇化最迫切需要解决的问题。目前新余率先开展的一元化户籍改革试点，只是城乡居民在公安户籍上由原来的非农户口和农村户口之分全部统一为居民，实际上农民身份并未完全改变。据新余市有关部门的抽样调查，愿意在城镇落户的只占14.5%，不愿落户的占85.5%。不愿落户的原因中，担心被收回农村宅基地使用权、土地或林地承包权的占59%，担心丧失农村集体经济组织资格、不能参与集体利益分配的占56%，就业不稳定、缺乏生活来源的占54.5%。农民市民化后愿意得到改为市民后的社保、赔偿标准提高等带来的好处，同时又不愿放弃原有农村户口的计划生育、宅基地、土地收益、林权收益和国家惠农政策等一系列好处，即两种身份的好处都要。妥善解决好农民自愿转移、土地权益、后顾之忧和身份转变问题，是能否真正实现以人为本新型城镇化的重要环节。
（二）推进新型城镇化需要统一顶层设计，不利于城镇化推进的相关政策需要进行调整。如新农合与城镇居民医保如何整合，城镇职工、居民社保如何衔接。又比如中央补助投资的教育项目如何适应新型城镇化建设的需求，相应增减调整支持城镇和农村教育的比例，积极引入社会资金参与教育项目建设，以解决目前城区学校日益严重的大校、大班现象。城乡建设用地如何增减挂钩，以缓解城乡用地压力。如何进一步完善就业、住房、社会保障、随迁子女入学、医疗卫生、计划生育等配套政策，解除农民向城镇居民转变后的后顾之忧等。
（三）关于农民市民化成本。2010年国务院发展研究中心课题组对重庆、武汉、合肥、郑州、东莞、嘉兴6城市和20多个小城镇进行了2年跟踪调查，从教育、住房、社保、城市管理四个方面测算每个农民工市民化需要8万元公共支出成本，其中远期的养老保险补贴平均约3.5万元，短期支付的住房和义务教育等一次性成本约2.4万元。住建部调研组测算每新增1个城市人口需增加的市政公用设施配套费小城市为2万元、中等城市为3万元、大城市为6万元、特大城市为10万元。中国发展研究基金会公布的农民工市民化平均成本在10万元左右。中国社科院城市发展与环境研究所等发布《城市蓝皮书》，农业转移人口市民化的主要标志包括社会身份转变、政治权利平等、公共服务覆盖、经济生活条件改善、综合文化素质提高、广泛社会认同6个方面，人均公共成本东部17.6万、中部10.4万、西部10.6万，全国平均13.1万，其中人均城建维护成本677元（中部603）、公共管理成本806元(中部505)、社保成本41356元(中部34362)、义务教育成本14180元(中部12384)、保障性住房人均成本12011元(中部9512)，此外自行承担个人生活成本平均每人每年1.8万(中部1.5)，购房成本平均每人10.1万（中部8.4）。新余市人力资源和社会保障局的初步测算是每名农民工市民化的国家就业投入约为2.5万元、造成失地的农民财政需负担60%约每人4万多元，市住建局测算每增加1人城市建设需增加供水、供气、道路、公园绿地等投入1万元，市房管局测算每套保障房建安成本要9万元。分宜县测算的包括义务教育、部分社保、保障房支出的农民工市民化转移成本为4.6万多元，农民转为市民并就业参加职工保险后，企业要分别增加医保支出1664元/人年、基本养老保险支出4753元/人年，个人要分别增加医保、养老保险支出405元/人年、1800元/人年。如农民进入城镇达到低保标准，财政每年要增加1380元/人支出。
（四）有关建议
1.坚持以规划为引领，打造 “精、美、特、新”中小城市。树立全域规划理念，突出地域特色和文化传承，强化规划衔接，推进镇村规划联动。以市域总体规划为引领，在完善提升单列镇总体规划的基础上，抓好镇村布局规划，完善土地利用总体规划、产业发展规划、环境保护规划、社会事业规划等专项规划，实现各类规划相衔接。借鉴新余市打造“精、美、特、新”中小城市的做法，布局精巧、功能完备，城镇面貌靓美、环境优美、社会和美，城镇建筑风格独特、产业特色突出、文化特色鲜明，城镇面貌、经济发展、社会建设等各个方面都有新的显著变化，发展后劲足可持续。
2.坚持“以人为本”推进新型城镇化。推进新型城镇化，的目的是更好地满足人民群众生产生活需要。要把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，决不能搞超群众需要、“花里胡哨”的城镇尤其是集镇基础设施建设，决不能实施违群众意愿、逼群众“上楼”和进城入镇的城镇化。
3.坚持以产业为支撑，加快县域经济发展。进一步加快城镇产业集聚发展，推动“工业进园区、商贸进市场、农业进基地、农产品（食品）加工业进集镇”和“镇级经济特色化、特色经济产业化、产业发展规模化”。中心城市（县城）进一步加大工业和现代服务业的发展力度，乡镇进一步加大现代农业产业基地、农产品（食品）加工业和集镇农民创业园（街）发展。积极出台扶持政策，在厂房、税费、贷款等政策上予以优惠，鼓励外出创业人士、大学毕业生、本地能人等就近创业。
4.推进农业转移人口市民化。根据城镇规模和综合承载能力，以就业年限或居住年限、城镇社会保险参加年限为基础，因地制宜制定公开公平的农民工落户标准。进一步放宽落户条件，将进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，确保进城落户农民工享受与城镇居民同等待遇。完善农村劳动力就业创业体系，建立经济发展和扩大就业的联动机制，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，建立健全农村劳动力转移就业失业登记制度、农民求职登记制度、农村困难家庭就业援助和农民创业服务制度，为农村劳动力提供更多的就业创业信息、技能培训等服务。全面推进农民工跨地区流动就业、就地就近转移就业、返乡创业和有序进城务工。加强就业技能和岗位技能提升培训，提高农民转移就业能力。
5.坚持以公共服务均等化为抓手，加快人口聚集。优化中小学教育网点布局，加快推进薄弱学校建设标准化建设，积极落实家庭经济困难学生资助政策，做好农民工子女就学工作，关心和爱护留守儿童，推进城乡教育均衡发展。加快乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，推进药品采购、管理和新农合付费方式等改革，加强卫生服务能力水平建设。全面加强农村疾病预防控制、应急救治、妇幼保健等公共卫生服务，全面落实免费优生健康检查，完善农村计划生育家庭奖励扶助制度，落实好一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，促进人口长期均衡发展。巩固完善新农合制度，大力推进新农合大病保险和救助机制建设，提高重大疾病医疗保障水平。推进社会保险五险统一征缴，将养老、医疗、工伤、生育、失业5项险种信息数据进行整合，共同搭建公共基础数据库，实现数据的共享对接，实现参保人员各项社会保险“同人同城同库”一卡管理。进一步提高社会救助水平，实现农村低保、“五保”供养应保尽保。创新农村居民养老管理模式，完善以居家为基础、社会为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。加强农村基层公共文化服务体系建设，充分发挥乡镇文化站作用，完善农村文体活动中心、农家书屋等阵地建设。
6.坚持多渠道筹集资金，保障新型城镇化建设。一是建立农民工市民化成本中央、省、市、企业和个人合理分担机制。二是财政转移支付更多考虑常住人口因素和吸纳农民工落地因素，减轻地方公共服务支出成本压力。三是拓宽城镇建设融资渠道，为融资平台注入优质资产，进一步增强其融资能力，鼓励和推动民间资本参与市政公用设施建设。四是推广新余市做法，鼓励各单位积极向上争取政策、项目和资金，对有功单位和个人，可参照招商引资奖励办法，按一定金额或比例给予奖励。五是整合和统筹调配使用新农村建设、水利交通、校园建设、饮水安全、环境整治、农业开发等各类资金，使其发挥出最大聚集效益。六是发挥社会资金作用，推行项目代建制等。七是经营好城镇土地等资产。
7.在土地管理上，坚持“管住总量、严控增量、盘活存量”原则，完善城镇用地标准，同时严格耕地总量保护。
8.渝水区建议将辖区内企业产生的建安税、城建维护税、教育附加税等地方税收划入中心镇财政，以解决乡镇项目建设资金短缺问题。
9.分宜县教育局反映国家支持的项目只能用在农村教学点，目前主要困难是城区投入不足。县环保局建议加大污染企业应承担的责任。
（五）几点体会
通过此次调研，我们对新型城镇化建设的复杂性、系统性、长期性、渐进性有了进一步认识，新型城镇化建设不能一蹴而就，应立足实现人的城镇化，因地制宜，统筹推进。调研过程中，我们有几下几点体会：
1.抓规划，城镇化应该循序渐进，防止一哄而上。不仅要搞好城市建设规划、产业规划，还应搞好教育、医疗、社会保障等各项规划。
2.抓系统，城镇化要统筹推进，不能各自为战，也不能相互攀比。城镇化建设既要积极有为，又不能脱离自然规律和发展阶段。某一领域的城镇化离不开相关领域的配套跟进，否则难以形成合力，达不到预期效果。
3.抓特色，城镇化必须因地制宜，要结合地方的产业基础、历史、文化、资源禀赋，选择自身的发展道路，其布局要与区域发展相协调，根据发展阶段不同合理推进。
4.抓产业，让农民既能离土离乡，又能进城落地生根。
5.抓投入，积极引入民间资金，投入到教育、医疗、养老、市政等领域。
调研组组长：刘鲁江
副组长：洪小波、陈百鸣
成 员：黄晓军、王 锐、郭林林